9. févr., 2018

Point de vue

Evolution de la représentation non-parlementaire des Français à l’étranger

Cette représentation est à l’origine de l’ensemble de la représentation des Français à l’étranger. La création du CSFE signifiait la reconnaissance de l’existence d’un groupe de Français ayant des intérêts communs et dont on avait besoin de l’avis pour élaborer des politiques publiques dans sa direction. La représentation parlementaire n’est venue que beaucoup plus tard, revendication du CSFE afin de défendre notamment les moyens alloués à ces politiques publiques. Après une période assez longue de stabilité mais aussi une période de nombreuses améliorations internes au dispositif de représentation en vue d’une plus grande efficacité et d’une démocratie plus aboutie, notamment grâce à la substitution de membres élus aux membres autrefois nommés, le problème de l’élection sénatoriale (nombre de Grands électeurs par sénateurs trop faible) est apparu comme une urgence à résoudre.

La réforme d’Hélène Conway en 2013 a largement résolu cet écueil et a permis de rapprocher les élus au suffrage universel de leurs concitoyens avec trois étages de représentations: les délégués consulaires, grands électeurs et seulement cela ; conseillers consulaires au plus proche, consultés dans les divers conseils consulaires qui aboutissent à des commissions nationales décisionnelles ; conseillers à l’Assemblée des Français de l’Etranger, élus par et parmi les conseillers consulaires, instance consultative qui élabore des propositions de politique publique pour l’ensemble des Français à l’Étranger et a la capacité d’interpeller le gouvernement sur l’exécution de la loi qui les concerne.

Le gouvernement souhaite aujourd’hui réformer de nouveau la représentation non-parlementaire des Français de l’étranger. Tout dispositif étant perfectible, il nous faut nous pencher sur ce sujet avec trois objectifs principaux: plus de démocratie, plus d’efficacité dans le cadre consultatif et envisager d’aller au-delà de simple rôle consultatif. La consultation qu’il engage aujourd’hui est positive.

Ma première remarque préalable néanmoins est que la stabilité dans les institutions contribue à la démocratie, que celles-ci doivent avoir le temps d’améliorer leur fonctionnement par leurs pratiques et qu’il conviendrait de ne pas réaliser des révolutions à chaque changement de majorité. C’est pourquoi je n’envisage pas de transformation radicale du dispositif actuel.

 1. Sortir du moment politique et des questions de personnes.

 Nous parlons de représentation démocratique. Les principes doivent donc passer devant les circonstances.

Il est compréhensible que le dispositif actuel puisse ne pas convenir pour diverses raisons. Il faut en éliminer certaines du cadre de la réflexion.

 - La majorité actuelle pourrait se trouver quelque peu frustrée par le dispositif actuel. LREM, formation nouvelle, est apparue bien après les dernières élections et son résultat à l’élection sénatoriale est sans rapport avec ses succès aux législatives. Par ailleurs, les députés LREM ont pour beaucoup des élus à l’AFE turbulents, mieux au fait des sujets des Français de l’étranger qu’eux-mêmes. La tentation de leur part de considérer que c’est leur rôle que les conseillers AFE remplissent est sans doute présente, parfois exprimée clairement. Or ce n’est pas le cas et lors de la législature précédente les uns et les autres ont fini par trouver leur place, l’AFE élaborant des propositions de politique publique basées sur la connaissance de terrain des élus et leur travail d’analyse tandis que les parlementaires sont des élus de la nation tout entière.

Nous avons donc un moment politique qui se résoudra démocratiquement lors des élections de 2020 et qu’il faut donc sortir des éléments de réflexion.

 - On entend parfois parler de difficultés interpersonnelles entre l’administration consulaire et certains conseillers consulaires. Comme partout, il y a parfois des gens extraordinaires parmi les élus, dont les comportements peuvent être déroutants, voire parfois scandaleux. La plupart du temps cependant, la liberté de parole dont ils jouissent est plutôt bénéfique. Là encore, la stabilité des institutions semble nécessaire pour améliorer ce point, pour que la nouveauté pour l’administration des conseillers consulaires soit pleinement intégrée et aussi pour que les électeurs connaissent mieux leurs conseillers.

De ces difficultés, il faut cependant retenir un aspect qui peut déboucher sur une suggestion de réforme: les conseillers consulaires sont les seuls élus de la République dont le mandat n’est pas exercé dans le cadre réel d’une assemblée. En effet, à l’exception de deux ou trois gros postes où les conseillers sont au nombre de 9, la plupart des conseils consulaires ne peuvent être vus comme des assemblées, avec toutes les régulations que cela comporte et le fait que les “humeurs” peuvent être encadrées par des groupes politiques. La solitude des conseillers consulaires est un motif récurrent de difficultés.

 Enfin, la loi et le décret ne sont pas appliqués de manière harmonisée par tous les postes dans le monde (Certains postes ne tiennent pas de conseils consulaires de sécurité, d'autres n'en tiennent pas sur l'emploi et la formation sociale, etc . Les pratiques relatives au rôle du /de la vice-président-e sont hétéroclites. Les personnes ayant voix délibératives varient également).  Pour pouvoir évaluer cette loi efficacement d'une part, et encadrer mieux les pratiques des élus et des chefs de postes d'autre part, un cadre plus strict pourrait être mis en place et , appliqué systématiquement, et faire l'objet d'une évaluation annuelle de la mise en oeuvre de cette loi, par les remontées des postes et des élus, permettrait d'améliorer ce cadre.   

 2. Une représentation consultative des Français à l’étranger, comment cela peut-il marcher?

 Toute représentation consultative est en soi utile pour l’exécutif, pour le législateur, pour l’administration. Il faut cependant que trois conditions soient réunies: Que les élus aient la capacité réelle de connaître les sujets sur lesquels ils sont consultés, qu’ils soient réellement consultés et entendus, qu’ils aient la capacité de communiquer largement sur leurs travaux.

 - La capacité réelle de connaître les sujets sur lesquels ils sont consultés:

Les conseillers consulaires dans les conseils consulaires sont en bien meilleure position que leurs prédécesseurs conseillers AFE pour connaître les situations diverses de leurs électeurs. C’est l’un des grands acquis de la réforme de 2013 qu’il faut conserver.

Par contre, il leur manque souvent l’image globale dans laquelle s’insèrent les sujets sur lesquels ils sont consultés. Pour ne prendre qu’un exemple, les instructions sur les bourses scolaires sont illisibles le plus souvent sans la vision et le débat budgétaire, technique globaux sur les bourses scolaires au niveau mondial. Il faut impérativement que des efforts de communication, de coordination et de formation soient réalisés par le gouvernement, par l’administration consulaire et par l’AFE en direction des conseillers consulaires.

 - La consultation réelle et l’écoute:

Elle repose encore trop largement sur la bonne foi des acteurs. S’il faut laisser probablement plus d’un mandat pour que de bonnes pratiques se mettent en place, on peut sans doute améliorer l’existant en rendant systèmatiques des conseils consulaires qui en sont pour l’instant qu’éventuels comme les conseils consulaires sur l’enseignement (hors bourses scolaires), sur la sécurité, sur l'emploi et la formation professionnelle,  avec une maîtrise réelle de l’ordre du jour par les conseillers consulaires. Les conseillers consulaires proposent des intervenants qui sont invités par l’administration.

A mi-chemin entre la consultation et la décision (voir le point 4), il faut que les instances nationales entendent mieux les avis des conseils consulaires. Par exemple, si les avis des conseils consulaires des bourses proposant des modifications de quotités, justifiés, sont systématiquement retoqués par la commission nationale, leur utilité est nulle. Autre exemple, les avis relatifs répartition de l'aide sociale aux OLES, qui fait l'objet de CCPAS au niveau local, ne sont pas pris en compte par l'instance décisionnaire - une commission purement administrative, ad hoc, indépendant de la Commission Nationale pour la Protection et l'Aide Sociale.  

Au niveau de l’AFE, l’écoute est meilleure mais perfectible, surtout lorsque des résolutions ou des questions sont posées à d’autres ministères que le MAE.

 - La capacité de communiquer largement sur leurs travaux:

 Comme pour le CESE, cette capacité fait cruellement défaut. L’AFE doit être dotée d’instruments de communication modernes et performant, en temps réel. Les PV des conseils consulaires doivent être systématiquement publiés et diffusés. La place des élus consulaires sur les sites des ambassades doit être remontée. La communication entre élus AFE et conseillers consulaires doit être également améliorée. Le site de l'AFE doit se doter d'un moteur de recherche documentaire digne de ce nom. 

Cela améliorera sensiblement la lisibilité du dispositif, la participation aux élections, la qualité des travaux fournis aux deux échelons.

Ces améliorations doivent faire l’objet d’efforts de toute part, y compris en moyens.

 3. Comment améliorer le fonctionnement du dispositif actuel?

 De nombreuses pistes d’amélioration et des constats de difficultés ont été évoqués très tôt (rapport Leconte-Frassa ou le dernier rapport de Daphna Poznanski notamment). Certaines améliorations me semblent nécessaires:

 - La présence systématique des conseillers consulaires aux conseils d’influence, économiques et journées défense et citoyenneté. Il n’y a rien à gagner à leur absence, tout à gagner à leur présence.

 - La consultation par l’Ambassadeur des conseillers consulaires lorsqu’une question bilatérale affecte les Français de la circonscription.

 - Enseignement: l’inclusion dans les conventions entre AEFE et établissement de la recommandation de la présence des conseillers consulaires aux CA des établissements et la possiblité de se faire représenter aux CE des établissements de la circonscription consulaire.

 - Des ordres du jour des conseils consulaires maîtrisés par les conseils consulaires et des dates fixées en concertation réelle.

 - Enfin, une mesure qui semblera très éloignée des réflexions actuelles: l’augmentation du nombre de conseillers consulaires, afin d’avoir une véritable représentation géographique de la circonscription et un véritable fonctionnement d’assemblée. Pour en réduire le coût des indemnités calculées en fonction de la distance de déplacement par rapport aux postes. Seuls les élus dans ce cas auraient voix délibérative (dans le cadre consultatif) dans les conseils consulaires, qui pourraient cependant inviter des experts.

 4. D’un rôle consultatif à un rôle décisionnel:

 Puisqu’il s’agit de réforme, il est permis de rêver. Il sera très difficile qu’un gouvernement crée une collectivité d’outre frontières comme certains d’entre nous en ont rêvé. Et il n’est sans doute pas inutile que la représentation non-parlementaire consultative fasse d’abord ses preuves.

 Néanmoins deux pistes d’avenir sont envisageables:

 - Donner un rôle décisionnel sur l’enveloppe équivalente à l’ancienne réserve parlementaire aux élus non-parlementaires, AFE et conseillers consulaires et à eux seulement.

- Donner un rôle décisionnel sur les bourses scolaires (dans le cadre d’une enveloppe nationale) et sur l’aide sociale à ces mêmes élus.

Ceci devant bien entendu être strictement réglementé et contrôlé par une chambre des comptes comme c’est le cas pour n’importe quel conseil municipal en France.

Conseiller à l’AFE

 Cécilia Gondard

 Présidente de la Commission des finances, du budget et de la fiscalité à l'Assemblée des Français de l'Etranger

 

 Vice-Présidente du Conseil Consulaire des Français de Belgique 

 cecilia@ceciliagondard.be

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